Traiser, Dirk (2013)
Einflussgrößen einer erfolgreichen städtischen Verwaltungsreform. Eine Evaluation der Reformzielerreichung aus einer multipersonalen Perspektive.
Technische Universität Darmstadt
Dissertation, Erstveröffentlichung

Kurzbeschreibung (Abstract)

Die kommunale Verwaltungsreform hat mit dem „Neuen Steuerungsmodell“ eine Renaissance erlebt, die sich u. a. in einer Flut an Veröffentlichungen mit Hilfestellungen und Befunden zur erfolgreichen Reformarbeit zeigt. Allerdings mangelt es an multipersonalen empirischen Untersuchungen, die Hinweise geben, wie die Reformarbeit zielführend gestaltet werden kann. Anliegen dieser Analyse ist es, unter Beachtung der Einbettung der Kommunen in das (Finanz-)Verfassungs- und Verwaltungssystem Einflussgrößen einer erfolgreichen städtischen Verwaltungsreform zu identifizieren. Der Untersuchung liegt ein u. a. auf bisherigen (empirischen) Untersuchungen basierendes Beziehungsgrößenmodell mit erwarteten Einflussbeziehungen zugrunde, wobei die Erreichung der gesetzten Reformziele im Fokus steht und v. a. im Kontext des Reformmanagements, des gewählten Instrumentensets, organisationskultureller Aspekte sowie des Zusammenspiels politisch-administrativer Akteure (Politikreform) mittels bivariater statistischer Verfahren analysiert wird. Sie basiert auf einer standardisierten Befragung von je fünf Reformakteuren (Bürgermeister, Mehrheits- und Minderheitsfraktionsvorsitzende, Personalratsvorsitzende und Reformbeauftragte) der Städte ab 50.000 Einwohnern. Trotz Reformeuphorie ist eine vollständige Realisierung neuer Steuerungsansätze eine Ausnahme. Die praktische Reformarbeit beschränkt sich oftmals auf den selektiven Einsatz bestimmter Instrumente; die Einführung von Zielen, Zielvereinbarungen oder Steuerungsunterstützungselementen ist im Gegensatz zu konventionellen Maßnahmen (z.B. Budgetierung, Reorganisation) eher selten. Organisationsinnovationen wie KLR oder Produkte drohen von der traditionellen Steuerungssystematik absorbiert zu werden. Ursächlich hierfür sind die Reformzielprioritäten, die nachhaltig den Reformverlauf beeinflussen. Die (einsetzende) Dominanz der Haushaltskonsolidierung schadet der Verfolgung diverser gleichwertiger Reformzielprioritäten. Dadurch nimmt ein bedachtes, auf Partizipation ausgerichtetes Reformmanagement Schaden; ganzheitliche outputorientierte Steuerungsverfahren sind seltener implementiert. Grundlegend für die Einführung einer Neuen Steuerung ist ein bedachtes Reformmanagement, das frühzeitig mit sog. Stellschrauben wie Ist-Analysen, Qualifizierungsmaßnahmen oder geeigneten Einführungsstrategien nachhaltigen Einfluss auf die Güte partizipativer Prozesse nimmt. Erst durch ein hohes Maß an Partizipation gelingen die notwendige Vermittlung des Reformbedarfs sowie die Berücksichtigung der Interessen reformtragender Akteure, wodurch die Einführung und Abstimmung neuer Steuerungsinstrumente erleichtert werden. Damit gehen ein geringeres Widerstandsniveau und Abbruchrisiko sowie ein stärkeres Reformcommitment einher. Die erfolgsentscheidende Reformkoalition wird gefestigt. In diesem Kontext sind überdies im Zuge der Verwaltungsreform einsetzende, die Charakteristik einer öffentlichen Verwaltung nicht aufgebende organisationskulturelle Veränderungen zu sehen, die durch partizipative Reformprozesse sowie die Kernelemente einer Neuen Steuerung initiiert werden. Insofern ist nicht von einer Überlagerung moderner Managementmethoden durch eine antiquierte Organisationskultur auszugehen. Dagegen findet eine Politikreform, die Voraussetzung und Ziel der Verwaltungsreform zugleich ist, nur verhalten statt. Das Verhältnis zwischen und innerhalb der politischen Entscheidungszentren ändert sich nicht grundlegend: Sowohl die Neue Steuerung als auch das dafür notwendige partizipative Reformmanagement tragen weder zu einem Abbau an Einzeleingriffen der Vertretungskörperschaft in den Verwaltungsalltag noch zu einer Reduzierung der Arbeitsbelastung der Ratsmitglieder bei. Die Reformzielerreichung fällt insgesamt bescheiden aus und bestätigt den Ruf nach einer Neuregelung der Stellung der Kommunen im Finanz- und Verfassungssystem einerseits sowie der Prüfung kommunalverfassungsrechtlicher Bestimmungen andererseits. Reformerfolge sind entscheidend von der Reformzielpriorität beeinflusst, wobei die Dominanz der Haushaltskonsolidierung der Reformzielerreichung insgesamt abträglich ist. Die durch die Reformzielprioritäten geprägte Qualität des Reformmanagements und die wiederum damit in Verbindung stehende Einführung neuer Steuerungsinstrumente sind entscheidend für die Reformzielerreichung, wovon die scheinbar unwillkürlich zunehmende Kundenorientierung und die kaum lösbare Finanzproblematik ausgenommen sind. Tragen organisationskulturelle Veränderungen zum Reformerfolg bei, sind die Effekte der Politikreform limitiert. So schaden Einzeleingriffe der Reformzielerreichung nicht.

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